Работы по геологическому изучению недр, проводимые всеми юридическими и физическими лицами в пределах суши, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также Мирового океана и Антарктики, подлежат государственному учёту. Ведение государственного учёта и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр возложено на Федеральное агентство по недропользованию и его...
В 1955 г. утверждена вторая инструкция по регистрации работ по геологическому изучению недр, согласно которой ВГФ, кроме методического.
Российский Федеральный Геологический Фонд
Инструкция определяет порядок государственной регистрации работ по геологическому изучению недр в соответствии с Основами законодательства.
Инструкция определяет порядок государственного учета результатов работ по геологическому изучению недр в соответствии с Основами.
Данная инструкция определяет порядок государственного учета результатов работ по геологическому изучению недр на основе ведения учета.
Работы по геологическому изучению недр, проводимые всеми юридическими и Инструкция о государственной регистрации работ по геологическому.
В ст. 28 действующего Закона РФ "О недрах", посвященной государственному учету и государственной регистрации работ по геологическому изучению недр, трактуется этот процесс следующим образом: "Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр… Государственный учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр". В истории развития системы учета и государственной регистрации работ по геологическому изучению можно выделить три этапа: первый – 1937-1992 гг., второй – 1992-2005 гг., третий – с 2006 г. Несмотря на некоторую условность в выделении этапов, цели и задачи государственного учета и государственной регистрации работ по геологическому изучению недр всегда оставались одними и теми же – максимальное использование результатов геологического изучения недр, предотвращение дублирования указанных работ, а также контроль за представлением отчетов по зарегистрированным работам в геологические фонды. Первый этап (1937-1992 гг.) является самым продолжительным, на него приходятся зарождение и становление системы фондов геологической информации. Система учета работ по геологическому изучению недр в этот период обеспечивалась реестрами геолого-разведочных работ. Реестры составлялись и ежегодно публиковались Всесоюзным геологическим фондом (далее – ВГФ) с 1938 г. Они учитывали все работы по геологическому изучению недр за отчетный год и предоставляли геолого-разведочным и планирующим организациям систематизированный материал для планирования работ. ВГФ на базе реестра контролировал своевременное поступление отчетов по завершенным работам в фонды. Распоряжением СНК СССР от 02.02.1944 г. № 2000-р был установлен порядок представления результатов законченных работ и списания затрат на их производство. Учреждениям, организациям и предприятиям всех ведомств запрещалось списание с бухгалтерского баланса затрат без представления документов, подтверждающих отправку обязательных экземпляров отчетов или других материалов в ВГФ и соответствующие территориальные фонды. Данный порядок, просуществовавший более 50 лет, вплоть до середины 1990-х гг., позволял ВГФ и территориальным фондам собирать практически все отчеты, составленные по всем проведенным работам на территории СССР. В 1949 г. была утверждена первая инструкция о регистрации работ, в соответствии с которой регистрация являлась обязательной для организаций всех министерств и ведомств, проводивших геологическое изучение недр территории СССР. Методическое руководство по ведению данных работ возлагалось на ВГФ. В 1955 г. утверждена вторая инструкция по регистрации работ по геологическому изучению недр, согласно которой ВГФ, кроме методического руководства, стал осуществлять регистрацию сводных и тематических работ, проводящихся на территории СССР в целом, а также работ на территории деятельности "Дальстроя" Министерства цветной металлургии СССР. Круг работ, регистрируемых ВГФ, был значительно расширен инструкцией 1965 г., в рамках которой ВГФ предписывалась регистрация не только сводных и тематических работ, относящиеся к территории СССР в целом, но и работ, проводимых на территории деятельности трех и более производственных геологических комитетов и территориальных геологических управлений. На ВГФ возлагалась также регистрация аэромагнитных и гравиметрических работ всех масштабов и региональных сейсмических работ. По существу, инструкцией 1965 г. было завершено создание методической основы государственной регистрации работ по геологическому изучению недр страны. В соответствии с положениями инструкции организация-исполнитель работ должна была представлять в геологические фонды "Перечень объектов геологических работ", составленный по форме 3-гр. После государственной регистрации работы форма 3-гр становилась документом, на основании которого открывалось финансирование работ организации-исполнителя в Государственном банке СССР. В 1976 г., а затем в 1986 г. были утверждены очередные варианты инструкций. Инструкция 1986 г. устанавливала единый порядок регистрации работ на территории СССР, в том числе в пределах континентального шельфа и Мирового океана. В отличие от ранее действовавшей инструкции 1976 г. инструкцией 1986 г. было определено, что регистрация работ проводится на весь период их проведения. Был установлен новый порядок регистрации мелкомасштабных съемок, тематических, научно-исследовательских и гравиметрических работ. Для научно-исследовательских и тематических работ государственной регистрации должно предшествовать предварительное согласование с головными отраслевыми институтами. По инженерно-геологическим изысканиям объекты, подлежащие регистрации, определялись размерами площади их проведения, а не сметной стоимостью работ. К 1985 г. на государственную регистрацию ежегодно представлялось в геологические фонды от 45 до 52 тыс. работ, в том числе в Союзгеолфонд (правопреемник ВГФ) – от 3,0 до 3,5 тыс. Второй этап (1992-2005 гг.). Переход на рыночные формы управления экономикой, который пришелся на этот этап, ввел в геологию такие понятия как "недропользование", "лицензия на право пользования недрами", определил главного пользователя недрами – "недропользователя". Недропользователь стал основным поставщиком информации для геологических фондов, поскольку его задачи сводились не только к эксплуатации месторождений, но и к геологическому изучению недр с целью поисков, оценки и разведки месторождений. Этот процесс привел, с одной стороны, к резкому увеличению числа поставщиков информации в фонды геологической информации, с другой стороны, разрушил действующую до этих пор систему предоставления информации в фонды. Ситуация, действовавшая на протяжении ряда десятилетий, когда государство проводило работы по геологическому изучению недр, контролировало качество этих работ и сдачу отчетов в геологические фонды, к середине 1990-х гг. практически перестала существовать. Несмотря на определенные сложности в области управления геологической отраслью, Роскомнедра приказом № 72 от 19.08.1993 г. подтвердило, что система федерального (Росгеолфонд) и территориальных фондов геологической информации действует как единый информационно-технологический комплекс, обеспечивающий выполнение основных функций, предусмотренных Законом РФ "О недрах", одной из которых является государственная регистрация работ по геологическому изучению недр. Положения данного приказа действовали вплоть до конца 2005 г. (в части работ по государственной регистрации). Изменившаяся ситуация в стране и отрасли требовала разработки и утверждения новых нормативных и методических документов, регламентирующих ведение работ по учету и государственной регистрации работ в новых экономических условиях. МПР России в этот период предпринимаются попытки по разработке и утверждению новой инструкции, максимально учитывающей реалии времени. Однако эта работа так и не была доведена до завершения. В 1999 г. МПР России утверждается новый вариант инструкции, однако из-за отсутствия согласования с Минюстом России она отзывается. Приказами Роскомнедра, МПР России на Росгелфонд (правопреемник Союзгеолфонда) возлагаются задачи ведения учета и государственной регистрации работ по радиоактивному сырью, на торф и сапропель. Федеральный и территориальные фонды геологической информации до недавнего времени при регистрации работ руководствовались инструкцией 1986 г. Говоря об инструкции 1986 г., необходимо иметь в виду ее основные положения: государственный учет и государственная регистрация работ по геологическому изучению проводятся в целях обеспечения контроля за проведением геолого-разведочных работ на территории субъектов РФ и страны в целом, выполнением установленного и обязательного для всех организаций порядка решения задач по государственному регулированию отношений недропользования; предотвращения нецелесообразного проведения работ по геологическому изучению недр; формирования государственного фонда геологических отчетов и документов для информационного обеспечения и научного обоснования подготовки и реализации федеральных и территориальных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы и геологического изучения недр, а также решения других задач недропользования; регистрация работ, проводимых всеми организациями, независимо от форм собственности и источника финансирования на территории РФ, ее континентального шельфа, а также в пределах Международного района морского дна, Арктики и Антарктики, осуществляется федеральным или территориальными фондами геологической информации: по территории субъекта РФ регистрацию работ проводили территориальные фонды геологической информации, а работы на территории трех и более субъектов РФ, а также работы на континентальном шельфе, в Международных районах морского дна, Арктики и Антарктики, гравиметрические работы и работы на радиоактивное сырье, торф и сапропель регистрировались федеральным фондом геологической информации; производство работ по геологическому изучению недр без государственной регистрации запрещалось; работы по геологическому изучению недр представляются на государственную регистрацию в форме Перечня (форма 3-гр). После внесения работы в государственный реестр и присвоения ей государственного регистрационного номера Перечень становится одним из документов, представляемым в отделение госбанка для открытия финансирования (положение существовало до середины 1990-х гг.); после завершения работы исполнитель готовит отчет по результатам проведенных работ и сдает его на постоянное хранение в федеральный (1-й экз.) и соответствующий территориальный (2-й экз.) геологические фонды. На основании "Извещения о принятии", подготовленного фондом, зарегистрировавшим работу, и федеральным фондом, производится списание затрат (положение существовало до середины 1990-х гг.); при наличии задолженности по сдаче геологических отчетов регистрация может быть проведена лишь при условии получения от организации гарантийного письма, а в случае систематической задержки сдачи отчетов о проведенных работах фонды обязаны отказать в регистрации работ. далеко не все работы по геологическому изучению недр, в особенности выполняемые за собственные средства или за счет средств субъекта РФ, представлялись организациями на государственную регистрацию; работы поступали на государственную регистрацию со значительным опозданием в нарушение п. 1.5 действующей инструкции, в соответствии с которым материалы для регистрации должны представляться до начала производства работ; государственная регистрация работ на территориальном уровне осуществлялась с нарушениями инструкции – регистрировались работы федерального уровня; велась двойная регистрация работ; работы регистрировались со значительным опозданием; не все работы по геологическому изучению недр заканчивались составлением отчетов по утвержденному ГОСТ 7.63-90; ряд организаций не выполнял требований Закона РФ "О недрах" (ст. 27) в части представления информации на постоянное хранение в геологические фонды; наблюдалось ухудшение качества отчетов, представляемых в федеральный и территориальные фонды геологической информации. Так, за период 1995-2000 гг. в ФГУНПП Росгеолфонд было зарегистрировано 1608 работ по геологическому изучению недр, в том числе 1012 по работам, выполняемым на суше Российской Федерации, 254 по "морским" работам и 342 по гравиметрическим работам (табл. 1). Из них к середине 2002 г. 196 отчетов не было сдано в федеральный фонд. В 2001 г. из зарегистрированных 269 работ вовремя представлено на регистрацию лишь 183 отчета, что составило 68 % всех зарегистрированных работ, остальные отчеты поступили на регистрацию со значительным опозданием. Таблица 1. Структура зарегистрированных работ в федеральном фонде за период 1995-2000 гг. В период с мая по октябрь 2003 г. в целях совершенствования системы регистрации и учета работ по геологическому изучению недр, а также выполняя решения "Совещания по организации деятельности фондов информации по природным ресурсам и охране окружающей среды" (протокол 60-11/0082-пр от 20.03.2003 г.) и задание руководителя государственной геологической службы П.В.Садовника (протокол совещания у заместителя Министра природных ресурсов РФ П.В.Садовника от 05.06.2003 г.), федеральным фондом проведена инвентаризация всех зарегистрированных работ на территории Российской Федерации за период 1991-2003 гг. Выполнение данной работы было обусловлено в первую очередь необходимостью выявления истинного положения по сдаче отчетов в федеральный и территориальные фонды в пределах всей страны. Отсутствие в федеральном фонде единого реестра всех зарегистрированных работ не позволяло однозначно решить эту задачу. Реестр – это документ, в котором приведена информация по всем зарегистрированным работам, а также даны сведения о перерегистрации работ, об их снятии с регистрации. (Инструкцией 1986 г. не предусмотрено ведение единого реестра по всем зарегистрированным работам по всей территории страны, что являлось серьезным упущением). Проведенная работа позволила собрать информацию практически по всем субъектам Российской Федерации. За 12-летний период (1991-2002 гг.) на территории России зарегистрировано в общей сложности более 38 тыс. работ. В среднем за год регистрировалось 3200 работ. Регистрация работ за период 1996-2002 гг. проводилась несколько интенсивнее, нежели за период 1991-1995 гг. (рис. 1). Средний объем ежегодно регистрируемых работ за период 1991-2002 гг. в 15 раз меньше объема работ, зарегистрированных в 1985 г. Резкое сокращение числа регистрируемых работ, с одной стороны, носило объективный характер (сокращение изучаемых площадей, резкое сокращение ассигнований на геолого-разведочные работы, что обусловлено переходом государства в новые экономические условия), с другой – явилось отражением ослабления контроля со стороны МПР России. Это позволяло недропользователям проводить работы без государственной регистрации. Динамика регистрации работ по годам в период 1996-2002 гг. показывает устойчивую тенденцию увеличения объемов регистрируемых работ, сохранявшуюся вплоть до 2000 г. (рис. 2). В этот период на территории России регистрируется от 2255 до 3810 работ в год. На 2000 г. пришелся пик зарегистрированных работ – 3810. Последующие 2 года оказались "обвальными" по объему регистрируемых работ. Если в период 1996-2000 гг. в среднем в год регистрировалось до 1500 работ, то после 2000 г. их число сократилось вдвое и составило 750. До 2000 г. выдерживалась тенденция роста числа регистрируемых работ по всем трем источникам финансирования: федеральному, субъектов РФ и собственных средств предприятий (рис. 3). Начиная с 2001 г. резко сокращаются объемы работ, выполняемых за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Вместе с этим выросло число работ, проводимых за счет собственных средств предприятий. За период 1996- 2002 гг. общий объем таких работ возрос в 3 раза (с 472 до 1297). В 1996 г. на эти работы приходилось 19 % всего объема регистрируемых работ, к 2002 г. их доля достигла 52 %. Следует отметить, что если в период 1996-2000 гг. имела место тенденция устойчивого роста числа регистрируемых работ по всем их видам, то начиная с 2001 г. происходит резкий спад числа регистраций (рис. 4). Исключением стали гидрогеологические, инженерно-геологические работы, а также геолого-разведочные работы на подземные воды, незначительное снижение объемов регистрации которых наблюдается с 2002 г. Преобладающими работами, регистрируемыми за анализируемый период, являются геолого-разведочные работы на твердые полезные ископаемые (ТПИ) и углеводороды (УВ). Важным и актуальным был и остается вопрос о предоставлении информации (отчетов) в федеральный и территориальные фонды. Так, из 38133 работ, зарегистрированных с 1991 по 2003 г., по 5695 работам (15 %) отчеты не представлены в фонды (см. рис. 1). Характерен тот факт, что за период 1991-1995 гг. доля несданных отчетов в фонды составляла 11,4 %, а за период 1996-2002 гг. – до 18 %. Число несданных отчетов за период 1996-2002 гг. колеблется от 271 до 736, достигая максимума в 2001 г. При этом наблюдается тенденция стабильного роста долгов по отчетам о работах, финансировавшихся за счет собственных средств предприятий, а также выполненных за счет бюджетов субъектов РФ (рис. 5). Более 38 % всех несданных отчетов приходится на работы по УВ-сырью, на 2-м и 3-м местах соответственно находятся работы по ТПИ, поверхностным и подземным водам (рис. 6). Третий этап (после 2006 г.). Основанием выделения этого этапа в самостоятельный является тот факт, что с 2006 г. изменена схема работ по государственному учету и ведению государственного реестра. Приказом МПР России от 21.12.2005 г. № 346 утвержден порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр. Ведение государственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр стали осуществлять Роснедра и его территориальные органы. Приказом Роснедра от 21.09.2006 г. № 818 "О регистрации работ по геологическому изучению недр" определены правила регистрации работ по геологическому изучению недр, согласно которым регистрация работ возложена на территориальные и региональные органы Роснедра: территориальный орган Роснедра по Центральному федеральному округу (Центрнедра) – по объектам работ по геологическому изучению недр, проводимым на территории двух и более федеральных округов РФ, а также по всем объектам гравиметрических работ и геолого-разведочных работ на радиоактивное сырье; территориальный орган Роснедра на континентальном шельфе и в Мировом океане (Моргео) – по объектам работ по геологическому изучению недр, проводимым в пределах внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа РФ, Арктики и Антарктики; территориальный орган Роснедра по федеральному округу (Департамент) – по объектам работ по геологическому изучению недр, проводимым на территории двух и более субъектов РФ соответствующего федерального округа; территориальный орган Роснедра по субъекту РФ (исключение составляет Центрнедра) – по объектам работ по геологическому изучению недр, проводимым на территории соответствующего субъекта РФ; территориальные органы Роснедра по федеральным округам по объектам работ по геологическому изучению недр, проводимым на территории субъектов РФ соответствующего федерального округа в случае отсутствия в субъекте территориального органа Роснедра по соответствующему субъекту Российской Федерации. Приказом Роснедра от 21.09.2006 г. № 818 на Росгеолфонд возложена задача ведения сводного государственного реестра работ по геологическому изучению недр. В работе по государственной регистрации и учету работ по геологическому изучению недр имели место негативные моменты. Росгеолфондом неоднократно поднимались эти вопросы, предлагались пути их решения, в частности разработан и предложен для утверждения ряд рекомендаций по решению проблемных вопросов, большая часть из которых реализована полностью или частично. В начале 2006 г. во все территориальные подразделения Роснедра рассылается телеграмма (Т-0080 от 12.02.2006 г.) за подписью руководителя агентства, предписывающая всем руководителям "при заключении государственных контрактов, дополнительных соглашений к ним на выполнение геолого-разведочных работ за счет средств федерального бюджета обеспечить контроль отсутствия задолженности организаций-исполнителей по сдаче отчетов в Росгеолфонд”. В мае 2006 г. утверждены "Временные рекомендации к содержанию заявочных материалов на внесение изменений в лицензию на право пользования недрами, представляемых в Комиссию для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр". В пакет заявочных материалов рекомендовано включение наряду с прочими документами справки территориального и федерального фондов геологической информации о регистрации геолого-разведочных работ и отсутствии задолженности по сдаче отчетов о результатах завершенных видов работ на данном лицензионном участке. Приказом Роснедра от 21.09.2006 г. № 818 Росгеолфонду поручено ведение сводного государственного реестра работ по геологическому изучению по всей территории Российской Федерации. Приказом Роснедра от 07.06.2007 г. № 665 Росгеолфонду поручена подготовка справок о сдаче в федеральный фонд геологической информации (отчетов) по завершенным работам (в 2006 г. и за отчетный период 2007 г.) при рассмотрении ожидаемых результатов геолого-разведочных работ за 2007 г. и формировании направлений работ по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы на 2008 г. Этот приказ завершил создание нормативной и правовой базы, позволяющей Росгеолфонду вести планомерную работу по мониторингу поступлений в фонды отчетов о работах, выполняемых за счет всех источников финансирования по всей территории России. При подготовке и выдаче справок по запросам недропользователей и организаций, выполняющих работы за счет средств федерального бюджета, Росгеолфондом анализируются не только долги по конкретно запрашиваемым объектам (лицензиям, перечням), но все имеющиеся долги по сдаче отчетов в федеральный фонд (если таковы есть). Для этих целей в Росгеолфонде создана и постоянно пополняется база данных "Долги". На сегодняшний день в ней содержится информация по более чем 2000 организациям, а общее число несданных отчетов достигает 7000. Подготовка справки предусматривает обязательное изучение той части лицензионного соглашения, которая касается вопросов проведения работ, их сроков (начало, окончание), сроков написания отчетов по выполненным работам и их сдачи в геологические фонды. Из-за отсутствия "Единого реестра работ по геологическому изучению недр территории РФ", а его создание и ведение предусмотрены Роснедра с 2007 г., к работе по выявлению долгов привлекаются и территориальные фонды, поскольку в них зарегистрирована основная часть работ, выполняемая недропользователями в рамках лицензий на право пользования недрами. 2007 г. стал переломным в работе с недропользователями, поскольку "центр тяжести" по выдаче справок переместился на работы, выполняемые недропользователями в рамках лицензий на право пользования недрами. Так, если в 2006 г. федеральным фондом было выдано порядка 30 справок, то за первое полугодие 2007 г. общее число таких справок достигло 130. Более 70 % этих справок подготовлено во II квартале 2007 г. "Статистика долгов" неутешительна: на 130 запросов пришлось около 600 несданных отчетов в федеральный фонд. В среднем каждый запрос выявил 4 несданных отчета. Несмотря на внушительный "прирост" заявок (130 запросов по 300 лицензиям), уровень запросов остается невысоким. При проведении расчетов учитывался тот факт, что в 2006 г. Роснедра и его территориальными органами было внесено изменений и дополнений в более чем 750 лицензионных соглашений. В 2007 г. ожидается аналогичная динамика. В целом нужно признать, что государственный учет и государственная регистрация работ по геологическому изучению недр – это главный рычаг в поддержании информационных потоков в фонды геологической информации. Государство теряет часть информации, которая должна предоставляться в полном объеме в федеральный и территориальные фонды. Для успешного разрешения проблем, возникающих при сборе информации, необходимо решение следующих вопросов. 1. Приведение существующей нормативно-методической базы в соответствие с существующими реалиями: утверждение "Регламента государственной регистрации и ведения государственного реестра по геологическому изучению недр"; отмена МПР России действия инструкции по государственной регистрации, утвержденной Мингео СССР в 1986 г.; внесение изменения в письмо Министерства по налогам и сборам РФ от 29.08.2002 г. № ШС-6-21/1317 "О регулярных платежах за пользование недрами". 3. Наличие в пакете документов, представляемых на конкурс (аукцион) на получение лицензии на право пользования недрами, справки Росгеолфонда об отсутствии задолженности по предоставлению геологической информации в федеральный фонд (по отчетам). Действие приказа Роснедра от 07.06.2007 г. № 665 распространить на все последующие годы. 4. Государственный учет и государственная регистрация работ по геологическому изучению недр должны обеспечиваться непосредственным участием территориальных фондов по природным ресурсам МПР России, которые в настоящее время фактически устранены из этого процесса. 5. Изменение схемы присылки отчетов в Росгеолфонд от организации, т.е. вернуться к ранее существовавшей – присылку отчетов в федеральный фонд осуществляют территориальные фонды геологической информации с подтверждением о принятии отчетов в данном фонде.